Wersja audio:

Kodeks wyborczy z 5 stycznia 2011 roku utrzymał znane z wcześniejszych aktów prawnych regulujących problematykę wyborczą instytucje kampanii wyborczej i agitacji wyborczej. Niedoskonałość poprzednich ordynacji wyborczych, które nie zawierały legalnych i jednoznacznych definicji obu terminów została utrzymana, aczkolwiek ustawodawca, na gruncie kodeksu wyborczego, pokusił się co prawda o zdefiniowanie agitacji wyborczej. Wcześniej jedynie (i aż) penalizował zachowania związane z agitacją wyborczą, która była prowadzona w sposób niezgodny z przepisami.

Na gruncie kodeksu wyborczego, w art. 104 określono, że: „Kampania wyborcza rozpoczyna się z dniem ogłoszenia aktu właściwego organu o zarządzeniu wyborów i ulega zakończeniu na 24 godziny przed dniem głosowania”. Natomiast w kolejnym artykule kodeksu ustawodawca dokonał definicji agitacji wyborczej, którą jest: „publiczne nakłanianie lub zachęcanie do głosowania w określony sposób, w tym w szczególności do głosowania na kandydata określonego komitetu wyborczego”. W związku z tym, zasadne są pytania, czym jest na gruncie prawnym kampania wyborcza, a także czy jest to pojęcie tożsame z agitacją wyborczą?

Zgodnie z jedną ze słownikowych definicji kampania w najbliższym interesującym nas, wyborczym ujęciu to szereg zorganizowanych działań prowadzących do określonego celu, popierających sprawę, o którą się walczy, np. kampania promocyjna, propagandowa, reklamowa; czas trwania takich akcji jest określony [1]. Będą to więc działania podejmowane przez niektórych zainteresowanych uczestników procesu wyborczego (kandydatów, komitety wyborcze, sympatyków, wspierające media), których celem jest osiągnięcie jak najlepszych wyników w wyborach lub też podejmowanie działań, których efektem ma być osłabienie wyniku konkurencji. W takim ujęciu terminy kampanii wyborczej i agitacji wyborczej wydają się być zbieżne. Dla rozróżnienia obu terminów nie będą miały również znaczenia zarówno przekazywane treści (program wyborczy czy krytyka konkurentów) jak również formy podejmowanych działań (np. spotkania wyborcze, stosowanie gadżetów wyborczych, wzmożona komunikacja elektroniczna, etc.). Wszystko to bowiem jest charakterystyczne i dla kampanii wyborczej i dla agitacji wyborczej. Gdzie zatem tkwi różnica i czy faktycznie istnieje? Czy może mamy tylko do czynienia z pewnym niechlujstwem ustawodawcy, który skorzystał z zastanych pojęć i w sposób dość swobodny zamiennie posłużył się obydwoma? Analiza nie tylko przywołanego wyżej art. 104, ale treści całego kodeksu wyborczego, wskazuje, że kampania wyborcza to pewien okres, który rozpoczyna się  z dniem ogłoszenia aktu właściwego organu o zarządzeniu wyborów i ulega zakończeniu na 24 godziny przed dniem głosowania. Na gruncie prawnym jest to czas szczególny, w którym oprócz agitacji wyborczej sensu stricto można podejmować skutecznie inne działania, których w pozostałym czasie skutecznie wykonać nie można (np. zarejestrować komitet wyborczy, zgłosić kandydatów w wyborach). Również w zakresie samej agitacji wyborczej, w czasie kampanii wyborczej przybiera ona (na gruncie prawnym) dodatkowe, specjalne formy, np.: „komitetom wyborczym, których kandydaci zostali zarejestrowani przysługuje, w okresie od 15 dnia przed dniem wyborów do dnia zakończenia kampanii wyborczej, prawo do rozpowszechniania nieodpłatnie audycji wyborczych, w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych na koszt tych nadawców” (art. 117 §1 k.w.). Tak więc, powszechne w wypowiedziach polityków i politologów powiedzenie, że kampania wyborcza rozpoczyna się dzień po wyborach, w tym ujęciu, nie do końca znajdzie potwierdzenie. Na marginesie warto zauważyć, że redakcja przepisu art. 105 kodeksu wyborczego (dot. agitacji wyborczej) jest bardzo niefortunna. Jego literalne brzmienie wskazywać może, że i Państwowa Komisja Wyborcza prowadzi agitację wyborczą, gdyż to właśnie ten organ w sposób szczególny prowadzi działania „publicznie nakłaniające lub zachęcające do głosowania w określony sposób..,”, chociażby prowadząc akcje informacyjne na temat zasad głosowania – w określony sposób – by głos był ważny. Zapewne, nie taką agitację miał na uwadze prawodawca.  

Uwagę zwrócić również należy na aspekt finasowania kampanii wyborczej i agitacji wyborczej. Finansowanie tej pierwszej, jak szczytnie określono w art. 125 k.w., jest jawne. Z art. 135 k.w. wynika, że: „Komitety wyborcze mogą wydatkować na agitację wyborczą wyłącznie kwoty ograniczone limitami ustalonymi w przepisach szczególnych kodeksu.”, ale już w art. 138 § 1 (i odpowiednio w następnych §) mowa jest o tym, że: „w przypadku uzyskania nadwyżki pozyskanych środków na cele kampanii wyborczej nad poniesionymi wydatkami komitet wyborczy partii politycznej przekazuje ją na fundusz wyborczy tej partii.”. Trudno więc, na gruncie przepisów dotyczących finansowania aktywności uczestników rywalizacji przedwyborczej, mówić o przemyślanym i konsekwentnym rozróżnieniu obu analizowanych terminów.

Dla pełnego obrazu sprawy warto również przywołać stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej dotyczące podejmowania działań o charakterze agitacji wyborczej przed rozpoczęciem kampanii wyborczej [2]. PKW uważa, że działania o charakterze agitacyjnym podjęte przed zarządzeniem wyborów naruszają zasadę równości kandydatów i komitetów wyborczych, są sprzeczne z zasadami dobrze pojmowanej kultury politycznej i są powszechnie odbierane jako obejście prawa m.in. przez osoby fizyczne promujące się w ten sposób. Zapobieżenie obchodzeniu w podobny sposób zasad prowadzenia i finansowania kampanii wyborczej wymaga ustawowego uregulowania zasad prowadzenia tzw. prekampanii wyborczej i jej skutków dla gospodarki finansowej komitetów wyborczych, na co Państwowa Komisja Wyborcza zwracała uwagę wielokrotnie (m.in. w przedstawionej najwyższym organom państwa informacji z 20.06.2012 r. o realizacji przepisów Kodeksu wyborczego), podkreślając potrzebę wprowadzenia takich uregulowań, które pozwoliłyby na przeciwdziałanie poczynaniom, które są powszechnie oceniane wysoce negatywnie lecz nie są w żaden sposób sankcjonowane.

Mając na względzie powyższe zasadnym wydaje się odejście od terminu kampanii wyborczej, który aktualnie rozmija się z terminem agitacji wyborczej i oznacza on jedynie okres, w którym podejmowane są określone czynności w procesie wyborczym. Aktualne regulacje dot. czasu trwania kampanii wyborczej wydają się szczególnie kłopotliwe, w sytuacji, gdy kolejne wybory następują tuż po sobie, z czym mieliśmy do czynienie np. w 2015 czy w 2019 roku. Nieżyciowym jest również utrzymywanie cezury w zakresie finansowania działań agitacyjnych (szczególnie przez partie polityczne) na okres ich bieżącego funkcjonowania i czas kampanii wyborczej.


[1] T. Karpowicz, Słownik ortograficzny: rejestr wyrazów występujących w języku polskim, Muza SA 2006.

[2] Stanowisko PKW z dn. 7.05.2018 r. w sprawach podejmowania działań o charakterze agitacji wyborczej przed rozpoczęciem kampanii wyborczej, ZKF-624-8/18 i inne zbieżne z niniejszym.


[pobierz pdf]

Kampania czy agitacja wyborcza?

dr Tomasz Strzałkowski
dr Tomasz Strzałkowski

Adiunkt w Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu. Zainteresowania naukowe dotyczą prawa konstytucyjnego, a w szczególności prawa wyborczego oraz prawa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień dotyczących kwestii ustrojowych samorządu terytorialnego. Autor lub współautor kilkunastu publikacji naukowych poświęconych głównie szeroko rozumianej problematyce wyborów i systemu wyborczego, w tym Komentarza do Działu I Kodeksu Wyborczego. Od wielu lat aktywny społecznie i zawodowo w samorządzie terytorialnym. Przez trzy kolejne kadencje sprawował mandat radnego Rady Powiatu Opolskiego, a od trzynastu lat jest sekretarzem gminy. Posiada również wieloletnie doświadczenie w pracy w organach zarządzających i nadzorczych spółek kapitałowych.

Kategorie: PolitykaPrawo wyborcze