W samorządowych spółkach kapitałowych, z różnych względów zarząd danej spółki niekoniecznie chce udostępniać wszystkie informacje zawarte w sprawozdaniach finansowych. Jednocześnie, w takich spółkach – niejednokrotnie również ze względów politycznych – nieuniknione są wnioski o udostępnienie informacji publicznej w postaci przekazania wnioskodawcy sprawozdań finansowych. Powstaje zatem pytanie czy zawsze istnieje obowiązek udostępnienia takich danych lub czy są jakieś sposoby aby zarząd nie musiał przekazywać żądanych dokumentów finansowych wnioskodawcy (niebędącym oczywiście wspólnikiem lub akcjonariuszem spółki).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 wzmiankowanej ustawy. Zgodnie z przytoczonymi przepisami, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi przykładowo, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, (czyli m.in. jednostki samorządu terytorialnego) mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Poza sporem jest zatem, iż spółki komunalne są podmiotami mającymi obowiązek udzielania informacji publicznej.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. ustawy. O tym w jakiej formie może nastąpić udostępnienie informacji publicznej przesądza ustawa o dostępie do informacji publicznej. I tak, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:
- ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8,
- udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11,
- wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.
Dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 (art. 7 ust. 2). W myśl art. 11 ustawy, informacja publiczna może być udostępniana:
- w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych,
- przez zainstalowanie w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją.
Mając na uwadze powyższe przepisy, nie sposób polemizować z zasadą wynikającą wprost z art. 10 ust. 1 ustawy wskazującą, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nadto, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem.
Odnosząc się stricte do samych sprawozdań finansowych, błędnym wydaje się twierdzenie często stawiane przez piastunów spółek komunalnych – co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie – iż poinformowanie wnioskodawcy, że żądane dane są jawne i znajdują się w aktach w Krajowym Rejestrze Sądowy i może je tam uzyskać będą spełnieniem ustawowych obowiązków wynikających z ustawy (por. II SAB/Sz 70/10 – Wyrok WSA w Szczecinie z 2011-04-06) .
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż wedle przytoczonych wyżej przepisów, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy jak poinformowanie wnioskodawcy, że kserokopię żądanych dokumentów zawierających informacje publiczne może on uzyskać gdzie indziej, np. w KRS-ie. Jeżeli podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej jest w jej posiadaniu, to albo może wskazać wnioskodawcy, że informacja ta znajduje się na stronie BIP (art. 7 ust. 1 pkt 1) albo że została ogłoszona w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscu ogólnie dostępnym (art. 11). W przeciwnym wypadku, co do zasady, ma obowiązek udostępnić żądaną informację w formie określonej we wniosku.
Dodatkowo podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. O ile dostęp do przeglądania dokumentów gromadzonych w KRS-ie jest bezpłatny a same informacje jawne, to jednak istnieje istotna różnica pomiędzy żądaniem takich dokumentów od jakiegokolwiek podmiotu i uzyskaniem informacji o takim podmiocie od żądania i udostępniania informacji (dokumentów) od podmiotu w którym pozycję dominującą ma jednostka samorządowa. Na tej ostatniej ciążą bowiem dodatkowe obowiązki dotyczące m.in. udostępniania i to bezpłatnej informacji publicznej w formie określonej we wniosku.
Reasumując, aby nie narazić się na ewentualną skargę na bezczynność, co do zasady należałoby udostępniać sprawozdanie finansowe spółek. Argumentacja zarządów spółek, iż konkretne sprawozdanie lub inny dokument ściśle z nim powiązany nie stanowi informacji publicznej, ma prywatny lub też wewnętrzny charakter spółki niestety ma niewielkie szanse na obronę w postępowaniu sądowym. Warto zauważyć, iż fakt, że dany dokument ma charakter wewnętrzny niekoniecznie oznacza, że nie ma charakteru informacji publicznej. Dodatkowo, należy wyraźnie zaakcentować, że udostępnienie informacji publicznej nie zostało ograniczone jedynie do dokumentów, które organ ma obowiązek wytworzyć.
Należy jednak zauważyć, iż w zakresie sprawozdań finansowych, które są dopiero w trakcie sporządzania lub stanowią dopiero jakąś wstępną wersję roboczą (i np. nie minął jeszcze termin na sporządzenie sprawozdania finansowego, a tym bardziej nie doszło do zatwierdzenia sprawozdań) wówczas takie dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Należy bowiem zastrzec, iż prawo dostępu dotyczy informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili ich udzielania, nie obejmuje zaś informacji czy też zamierzeniach podejmowania określonych zadań. Nie ma oczywiście wątpliwości, iż obowiązek publikowania rocznych sprawozdań finansowych, wynikający z ustawy o rachunkowości i kodeksu spółek handlowych (k.s.h.), może być podstawą tezy o braku możliwości ochrony przez spółkę pewnych informacji – po dacie opublikowania sprawozdania. Należy bowiem pamiętać, iż akta rejestrowe spółek handlowych prowadzone przez Krajowy Rejestr Sądowy są całkowicie jawne, tak więc każdy kto tylko zechce ma możliwość przeglądania tych akt. Zastrzeżenia można mieć natomiast do obowiązku ujawniania tych informacji wcześniej, przed opublikowaniem sprawozdania finansowego. Orzecznictwo (np. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/02) potwierdza też, iż niedopuszczalne jest żądanie, by spółka na wniosek zainteresowanego podmiotu zobowiązana była do sporządzenia np. bilansu. Zatem uzasadniona jest taka interpretacja art. 6 ust. 1 pkt 5 e ustawy o dostępie do informacji publicznej, która prowadzi do wniosku, iż spółka powinna udostępniać informacje w zakresie określonym w ww. przepisie, o ile dysponuje nimi w danym czasie.
Oceniając wniosek w trybie informacji publicznej, istnieje zatem możliwość powoływania się na fakt, iż dany dokument stanowi tzw. dokument wewnętrzny. Zgodnie z definicją zaprezentowaną przez TK, dokument wewnętrzny to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki) stanowiące pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji. Służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Należy jednak pamiętać o dokonywaniu ostrożnej oceny w tym zakresie. Przykładowo w orzecznictwie wskazano, iż informacją publiczną mogą być protokoły z posiedzeń rad nadzorczych (pomimo, iż co do zasady można by uznać, iż mają jednie charakter wewnętrzny spółki). Zgodnie z treścią uzasadnienia wzmiankowanego wyżej wyroku TK w sprawie P 25/12, w którym Trybunał zauważył, że w ocenie orzecznictwa sądowo administracyjnego nie stanowią informacji publicznej „informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej”.
Ryzykowna choć niewykluczona jest również koncepcja, wskazująca, iż np. żądany dokument funkcjonuje w spółce jako wspomniany wcześniej „projekt” czy też „wersja robocza” – czyli jest nieostatecznym dokumentem. Można by również przyjąć, iż żądane sprawozdania finansowe przed zatwierdzeniem przez Walne Zgromadzenie/Zgromadzenie wspólników nie posiada waloru oficjalności i do momentu zatwierdzenia nie może być udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Można nawet argumentować, iż w międzyczasie mogą wystąpić istotne zdarzenia mające wpływ na roczne sprawozdanie finansowe i konieczne będzie jeszcze nanoszenie poprawek – stąd tym bardziej nie jest to wersja ostateczna. Do tego czasu sprawozdanie finansowe jest jedynie roboczym zestawieniem informacji finansowych oraz niefinansowych, a przez to projektem dokumentu, nieposiadającym waloru oficjalności i niepodlegającym publicznemu udostępnianiu. Dopiero w momencie, kiedy projekt uzyska walor oficjalności (np. przekazany do innego działu lub Radzie Nadzorczej), może być udostępniony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, i wówczas może podlegać społecznej ocenie. Z takim sposobem rozstrzygania wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy jednak zachować szczególną ostrożność. Wydaje się bowiem, że wszystkie dokumenty wypracowane przez spółkę, w szczególności w zakresie wydatkowania środków publicznych, zawsze będą przez Sądy określane mianem dokumentów zawierających informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Nie ulega jednak wątpliwości, iż argumentacja taka jest możliwa i nie jest skazana na porażkę.
Pomimo dość jednolitego stanowiska w zakresie udostępniania danych dot. majątku spółki, na marginesie jednak warto zauważyć, iż niektóre wnioski o udzielenie informacji publicznej sprawiają wiele kłopotów zarządom spółek, ponieważ ujawnienie pewnych danych mogłoby narazić interesy spółki, jednocześnie zaś ustawodawca przewidział sankcje karne za odmowę informacji uznanych za publiczne. Abstrahując od wniosków o udostępnienie sprawozdań finansowych, członkowie zarządu muszą niejednokrotnie stanąć przed wyborem: ujawnienia określonych informacji i narażenia interesów spółki lub odmową ujawnienia informacji ze względu na ochronę interesów spółki i narażenia się na sankcje karne. Podejmując każdą decyzję warto zatem zawsze skonsultować się z kancelarią prawną.
