Posiedzenia Sejmu i Senatu w czasie pandemii

Walka z koronawirusem skutecznie paraliżuje życie publiczne. Problem realnego, a raczej dotychczas nam znanego funkcjonowania, zaczyna dotyczyć szeregu instytucji publicznych. Dotknie on również parlamentu, który w czasie niezbędnych zmian w prawie powinien funkcjonować sprawnie. Czy jest to możliwe w oparciu o obowiązujące przepisy prawa? Jeśli tak, to jakie warunki musiałby zostać spełnione?

Posiedzenia Sejmu i Senatu w świetle Konstytucji RP

Art. 109 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej przesądza, że Sejm i Senat obradują na posiedzeniach. Konstytucje współczesnych państw co do zasady rozróżniają dwa tryby prowadzenia prac parlamentarnych. Tryb sesyjny i permanentny. W Polsce od przełomu ustrojowego z 1989 r. mamy do czynienia z tym drugim trybem. Parlament może obradować bez konieczności określania specjalnego czasu jego pracy (tj. sesji). Innymi słowy działa stale. Działa również w pewnej autonomii względem innych konstytucyjnych organów państwa. Do zwołania posiedzenia Sejmu nie jest wymagane działanie innych podmiotów (organów). Posiedzenia zwołuje Marszałek Sejmu, który m.in. decyduje o terminach posiedzeń, czasie ich trwania, częstotliwości ich zwoływania. Wyjątek od tej zasady stanowi zwołanie pierwszego po wyborach posiedzenia Sejmu. W takiej sytuacji to uprawnienie przysługuje Prezydentowi i jest ściśle uregulowane w ust. 2 przywołanego art. 109 Konstytucji RP. Ścisła regulacja uprawnienia prezydenckiego na tle ogólniejszej regulacji dotyczącej posiedzeń Sejmu i Senatu przeprowadzanych w normalnym trybie otwiera możliwość do poczynienia ustaleń, jak należy rozumieć termin „posiedzenie” oraz w jaki sposób powinno się ono odbyć.

Posiedzenie Sejmu – czym jest, gdzie się odbywa?

Etymologia słowa „posiedzenie” wskazuje, że jest to: „spotkanie służbowe w celu omówienia jakiś spraw”¹. Posiedzenie Sejmu jest więc „spotkaniem posłów lub senatorów” i w jego trakcie omawiane/ustalane są sprawy będące w kompetencji obu organów. Posiedzenie jest jednak – w mojej ocenie – terminem nieco różnym niż np. sesja, obrady, narada, zdecydowanie bardziej opisuje spotkanie uczestników w konkretnym miejscu.

Przyjęło się, że posiedzenia obu izb parlamentarnych odbywają się w stolicy państwa, w Warszawie. Mieliśmy jednak do czynienia w zupełnie nieodległej historii do czynienia z obradami organizowanymi w innych miastach. W 2000 roku Sejm obradował w Gnieźnie, a w 2016 roku Zgromadzenie Narodowe zwołane zostało do Poznania.

Posiedzenie w czasach pandemii

Odbycie posiedzeń poza główną siedzibą potwierdza, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach jest możliwość przeniesienia obrad w inne miejsce. Czy takie samo odstępstwo od reguły dotyczyć może zmiany formuły prowadzenia obrad? W moim przekonaniu nadzwyczajność sytuacji, tj. ogłoszenia na terenie całego państwa stanu zagrożenia epidemicznego nasuwa odpowiedź pozytywną. Jedynie na marginesie wskazać należy, że zgromadzenie w jednym miejscu kilkuset osób (posłowie i pracownicy Sejmu), które po zakończeniu obrad udadzą się w wiele zakątków kraju, stałoby zupełnie w sprzeczności do podstawowych założeń walki z epidemią.

W takim wypadku należy ustalić czy na gruncie obowiązujących przepisów rangi konstytucyjnej, ustawowej oraz regulaminów obu izb możliwe jest przeprowadzenie posiedzenia Sejmu bez obecności posłów w jednym miejscu, a więc z wykorzystaniem urządzeń i rozwiązań techniki (np. tzw. wideokonferencja) lub w inny sposób.

Obrady zdalne polskiego Sejmu

W mojej ocenie zastosowanie takiego rozwiązania (obrady zdalne) wymaga jednak wprowadzania stosownej zmiany w Konstytucji RP, np. polegającej na rozszerzeniu art. 109 o przepis dotyczący obradowania Sejmu i Senatu w sytuacjach – uogólniając – nadzwyczajnych. Na uwadze należy mieć, że dopuszczanie takiej formuły nie powinno mieć charakteru jednorazowego (dot. obecnie panującego zagrożenia epidemicznego), ale stały (aczkolwiek awaryjny). Założyć należy, że raczej wcześniej niż później parlament będzie miał swoje zadania do wykonania (podjęcie wielu ustaw, w tym zapewne zmiana ustawy budżetowej).

Zarówno zmiana Konstytucji RP, jak i wprowadzenie stanu wyjątkowego wymaga zwołania posiedzenia Sejmu. W przypadku zmiany Konstytucji RP, zgodnie z art. 235, na uwadze należy mieć szereg ograniczeń konstytucyjnych (w założeniu projektowanych jako swego rodzaju bezpieczniki), tj:

– ścisłe określenie podmiotów uprawnionych do wniesienia projektu ustawy o zmianie konstytucji, m.in. wymieniony został Prezydenta RP, (ust. 1),

– zachowanie „jednomyślności” zarówno przez Sejm, jaki i Senat (ust. 2),

– w istniejącej sytuacji swego rodzaju „zwłoka” w rozpoczęciu prac, tj. upływ 30 dni od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy (ust. 3),

– stosowana większość przy odpowiednim kworum – co najmniej połowa ustawowej liczby posłów i co najmniej połowa ustawowej liczby senatorów (ust. 4).

Na tym tle wprowadzenie stanu nadzwyczajnego (wyjątkowego) wydaje się rozwiązaniem prostszym, bowiem zgodnie z art. 230 ust. 1 wymaga współdziałania „jedynie” Rady Ministrów i Prezydenta RP. Sejm natomiast w krótkim terminie (niezwłocznie) może ewentualnie uchylić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów rozporządzenie Prezydenta RP (art. 231 Konstytucji RP).

Czy wirus pokona organy państwa?

Trzeba mieć jednak na uwadze, że w okresie stanu nadzwyczajnego nie może być zmieniona m.in. Konstytucja RP (art. 228 ust. 6  Konstytucji RP), a zatem i tak niemożliwe byłoby wprowadzenie zmian umożliwiających obradowanie i głosowanie na odległość.

Sytuacja jest więc patowa, ale w moim przekonaniu nie bez wyjścia. Jej rozwiązania upatrywałbym nie w zmianach prawa, ale w zmianach organizacyjnych, bazujących na doświadczeniach historycznych. Historia jest nauczycielką życia. Wirus nie może pokonać państwa i jego konstytucyjnych organów (Sejmu i Senatu). Mając na względzie jak najpełniejsze zachowanie obostrzeń sanitarnych obrady Sejmu i Senatu powinny odbyć się na „wolnym powietrzu”. Skoro na błoniach mieszczą się setki tysięcy ludzi nie wydaje się niemożliwe przeprowadzenie obrad Sejmu, a przecież w takich okolicznościach przed wiekami wybierano królów polskich. Powinnością posłów i senatorów jest m. in. rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu i czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli (a tego wymaga sytuacja). Sejm nie jest również ograniczony postanowieniami swojego regulaminu, albowiem dopuszcza on głosowanie jedynie „przez podniesienie ręki” (art. 188 ust. 3 Regulaminu Sejmu). Tak zwołane obrady, co oczywiste, powinny się odbyć  z zachowaniem odpowiedniej powagi.